中金：公积金制度改革亟待推进

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来源:金钟的收尾工作

中国应在美国政府的信贷支持下，与新加坡政府的全面规划模式和市场导向模式相兼容，构建适合中国国情的住房制度，即“商品房+公房”并行运行，通过房地产投资信托等资产证券化路径开辟投融资渠道。该框架考虑了中低收入群体的住房问题和公共住房问题，远比现行的公积金制度有效，具有更好的效率和公平性。我们建议改革并最终取消公积金制度。我们可以从降低供款率(逐步将供款率降至零，即逐步取消公积金的增值)开始。对于股票余额，员工可以选择在纳税后全额提取账户，或者将其并入个人社会保障账户，全额免税。

公积金制度发挥了积极的作用，但目前暴露出许多问题

住房公积金制度在中国住房制度改革的早期发挥了积极的作用

住房公积金制度是指职工及其所在单位共同支付一定金额(工资的5%-12%)并长期储蓄，以支付职工家庭未来购买或建造自有住房的住房费用的强制性、互助性住房金融保障制度。这一制度的主要目的是提高所有储户的住房支付能力，帮助他们购买住房(尤其是购买住房)。对所有储户来说，这是一个包容性的政策工具。

中国住房公积金制度是在住房制度改革逐步推进的背景下产生的，其发展过程总体上可分为五个主要阶段:

启动阶段(1991 -1992年)。1991年4月29日，上海市人民政府颁布了《上海市公积金暂行办法》，在学习和借鉴新加坡中央公积金制度的基础上，建立了住房公积金制度。住房公积金建立之初，目标是“促进住房商品化，建立国家、集体和个人相结合的住房建设资金筹集机制，逐步提高职工家庭解决自有住房的能力。”

试验阶段(1992 -1994年)。1992年，北京、天津等城市相继建立了符合当地实际情况的住房公积金制度，并于1993年推广到辽宁、黑龙江和湖北。现阶段，住房公积金制度在各试点城市的作用主要体现在住房建设资金的支持上，即以单位建设贷款、住房项目贷款、危房改造贷款、住房救济贷款等形式提供的住房建设贷款。

全面实施阶段(1994 -1999年)。1994年7月，国务院首次明确提出“全面实施住房公积金制度”的要求，随后公积金制度逐步在全国范围内实施。现阶段，公积金的突出作用仍然体现在对住房建设的财政支持上，为住房项目和保障性住房建设提供了大量配套资金。

系统建立阶段(1999 -2002)。1999年4月，国务院颁布实施了《住房公积金管理条例》，标志着住房公积金制度进入了法制化、规范化发展的新时期。当时，由于商业银行的个人住房贷款仍处于酝酿的早期阶段，在支持家庭购房方面尚未发挥重要作用。公积金制度改变了政策方向，不再发放单位住房建设贷款，而是重点支持存款人的家庭住房消费。城市推出的公积金低息住房贷款成为当时职工家庭购房的重要融资渠道。

系统修复阶段(从2002年至今)。随着住房公积金覆盖面和资金规模的快速增长，这一制度的负面问题也逐渐增多。自2002年以来，国务院及相关公积金管理部门出台了许多文件，对公积金制度进行了修订、补充和完善，以加强公积金的规范化管理、透明监管和风险控制，同时努力在一定程度上增强公积金对存款人住房消费的支持作用。然而，一些突出问题并没有得到有效缓解，甚至在支持职工家庭购房的基本功能上，该制度也不能起到与商业银行个人住房贷款相同的作用。

综上所述，公积金制度是在我国住房制度从计划经济向市场化改革的背景下产生的。在住房制度改革初期和商业银行个人住房贷款不成熟时期，它对缓解住房短缺、提高职工住房支付能力起到了积极的作用。但到目前为止，当市场化的住房制度相对成熟，个人住房抵押贷款等商业信贷工具基本能够满足购房者的融资需求时，公积金制度在住房制度中的作用已经大大降低，在有效性、公平性、外部性和安全性等方面存在较大问题。

当前住房公积金制度存在的主要问题

首先，缺乏公平性。

公积金制度作为住房金融保障工具，应在支持中低收入劳动者住房负担能力、缩小贫富差距方面发挥关键作用。然而，实际上，覆盖人口明显偏向，区域结构不匹配，不仅不能支持中低收入人群，而且在一定程度上加剧了收入分配的不平衡。

它只覆盖少数人，显然集中在国家机关和国有企事业单位。住房公积金制度作为一种强制性和包容性的政策工具，应该覆盖全社会的绝大多数人。然而，经过20多年的运行，公积金缴存单位只有292万个，在职职工1.44亿人，仅占同期城镇职工总数的33%，也明显低于缴纳社会保障养老金的职工人数(约3亿)。但是，值得注意的是，国家机关、国有企业和事业单位的在职职工人数高达51%，达到7344万人，而城镇私营企业和其他城镇企业的在职职工人数为31%，只有4464万人，前者所占比例明显高于后者。

加剧收入分配不均。员工收入越高，单位公积金的缴存额和缴存比例越高，这加速了初次分配的不平衡。然而，高收入工人通过购房(无论是直接使用公积金贷款提取公积金，还是放弃使用公积金贷款，只是出于各种原因提取公积金)，进一步扩大了资产方面的贫富差距和消费方面的支付能力。

对中低收入人群的支持显然是不够的。虽然从设计理念上可以考虑强制性储蓄(员工工资的一定比例作为强制性最低存款)和自愿性储蓄(超过最低存款部分)的特点，但公积金制度在实际操作中主要体现为强制性，缺乏自愿性和灵活性，导致部分收入群体意外伤害/错误受益。

一方面，对于低收入群体来说，是否有公积金制度并不能改变他们无力支付住房的客观事实。虽然该制度允许以租房等其他非购买原因申请提取公积金，但在实践中并不容易。对于这些人来说，支付公积金不仅是一种负担，而且还恶化了短期消费能力。

另一方面，对于高收入群体来说，公积金已经成为购买支付行为中可有可无的存在。其中，有按揭贷款的高收入工人愿意支付更多，因为他们可以方便地提取公积金，因为公积金是一项免税福利。对那些没有按揭的人来说，在退休前从法律上提取公积金是很困难的，作为免税福利支付公积金不一定是负担，但可能不是很愿意。

中等收入人士(或“夹心阶层”)虽然有一定的住屋负担能力，但却不是很强，可能是仍然支持公积金制度的主要群体。然而，必须指出的是，为这些群体购买住房提供财政支持是必要的，但是否应该由以政策为基础的住房金融体系(即支持低收入群体)为导向的公积金制度来完成，尤其是以牺牲低收入和高收入群体的效率和公平为代价，这是有争议的。

第二，效率不好。

建立住房公积金制度的初衷是通过建立和积累长期稳定的住房储蓄来发挥资金互助的功能，从而支持职工家庭的住房消费。然而，在实际运行过程中，公积金制度逐渐偏离了制度设计的初衷，不仅实际功能有限，而且还存在整体效率低下、边际效率递减等问题。

支付率高，使用效率低。目前，参加公积金制度的职工和单位的平均缴费率已大大超过最低缴费率5%，达到10%(个人和单位之和为20%)。截至2018年底，住房公积金累计提取金额为8.8万亿元，利用率仅为60%。职工个人账户余额仍有5.8万亿元，超过企业职工基本养老保险余额(5万亿元)，且仍在增长。我们认为利用率低至少有三个原因:

提取条件苛刻且不灵活。《公积金条例》规定，每月缴纳的金额必须存入规定的个人存款账户，不得提取用于购房、建房和租房以外的用途。这种严格的规定一方面符合公积金制度的内涵，另一方面也是由“存贷不对称”的制度原因造成的(具体阐述如下)。在实践中，我们发现，除了购房(这也催生了非法提取公积金的地下行业)，提取公积金用于其他目的并不困难。2018年，共有5196万人提取住房公积金，仅占在职职工的36%。

如前所述，低收入缴费者往往因住房支付能力差而无法使用公积金贷款，而高收入群体大多因公积金贷款上限过低(尤其是在一、二线城市)而放弃使用公积金贷款，依赖商业银行贷款，导致资金使用效率低下。

各地公积金贷款上限与房价事实脱节。目前，全国各地住房公积金仍基本关闭。考虑到存贷款资金的配套规划，目前我国大部分城市个人公积金首笔住房贷款的上限为30万元至60万元，家庭双职工公积金贷款总额为个人上限的1.5至2倍。目前，北京120万元的上限是中国最高的，大约是普通城市家庭贷款额的两倍。然而，两者的价格相差近10倍，这使得公积金的使用和支持效果大相径庭。大城市房价收入比高，住房支付能力差，需要但不能得到公积金的有效支持。相反，即使小城市没有公积金，也很难影响住房的负担能力。因此，一些城市很匆忙(甚至需要发送abs融资)，与此同时，许多城市不能用光资金。

贷款规模小。近年来，住房公积金发放的个人住房贷款金额基本保持在每年1万亿元左右，商业银行发放的住房抵押贷款金额达到6万亿元左右。两者之间的规模差距不断扩大，公积金贷款越来越像是锦上添花，而不是雪中送炭。

边际效率下降。住房公积金贷款增长率明显低于平均存款额，贷款存款比率随着人口收入水平的提高而下降，使用效率呈边际递减趋势。换句话说，对于高收入群体来说，公积金的作用并不主要体现在支持购房上，而是体现在免税福利上。

第三，外部性有负面影响。

除了公积金制度本身的公平和效率之外，现行的公积金制度还可能对劳动力市场和金融体系产生负外部性。

封闭的运行模式不利于劳动力市场的自由流通。目前，大多数城市住房公积金的使用都是地方性的，员工在异地购房时往往很难申请公积金贷款。即使在几个允许公积金贷款的城市，在不同的地方，贷款的实际着陆速度和便利性是远远不够的。这种异地独立封闭运行的模式给异地职工住房贷款造成了一些障碍，也增加了不同地区间劳动力流动的成本。

节约储金系统的风险可能会转移到外部金融系统。根据规定，公积金贷款由银行委托，住房公积金管理中心负责贷款资格审查和贷款审批，受托银行负责抵押和贷款发放，并收取手续费。这种住房公积金个人贷款支付与回收脱节的模式存在管理甚至理性风险。公积金制度一旦出现风险，可能会传染给商业银行，影响整个金融体系的稳定。

第四，资本安全风险。

“不对称存贷款”很容易导致资金缺口。住房公积金贷款的资金来源仅限于住房公积金的归集，归集的资金必须满足发放贷款时职工住房公积金提取的需要。换句话说，“一进两出”，以及“贷款可收回”的设置使得“两出”经常同时发生。此外，住房公积金是通过存款人的月存款实现的，这是分散的小额资本流入，而住房公积金的提取和住房贷款都是集中的大额资本流出。存贷款不对称的制度缺陷使得公积金制度中的资金头寸管理风险明显高于一般银行制度。

每个主体的责任、权利和利益不平等可能导致资本风险。公积金管理中心将存贷款业务一次性委托给管理委员会制定的商业银行，银行收取手续费，资金使用的收益和风险由公积金中心承担。这样，客户和受益人是两个不同的利益相关者，受自身利益的驱动，在资本运营中会有不同的价值取向和行为模式，这将增加住房公积金的贷款风险。住房公积金中心不能直接面对借款人，难以及时掌握还款情况，因此在监督还款时处于被动地位。

监督机构的独立性和机制不健全。公积金管理委员会是住房公积金管理的决策机构，具有监督职责。但是，由于公积金管理委员会不是一个独立的机构，在实际执行过程中可能存在决策风险甚至违法决策。虽然建设、财政、人民银行、银监会等部门都有监管职责，但在公积金领域缺乏快速、充分、有效的协调机制，难以形成联合监管力量。

住房金融保障体系在国际成熟市场中如何运作

考虑到住房公积金制度中的上述问题，我们认为当前住房公积金制度的改革急需提上日程，这方面的讨论应该放在公共住房政策和住房金融保障制度的角度，并吸收国际成熟市场的有益经验。

新加坡:政府的全面协调模式

新加坡的住房供应体系包括两种类型的住房:私人住房和公共住房。其中，私人住房由开发商建造，主要供应给高收入家庭(约占所有家庭的15-20%)；公共住房由政府法定机构住房发展局(hdb)领导，主要覆盖中低收入家庭(占80%以上)，其中约85%出售给中低收入家庭，其余15%出租给无力购买住房的低收入家庭。

在这一体系中，私有住房的开发和定价采用市场导向机制，政府基本上不干预。政府的主要职能是通过住房开发局协调HDB公寓的土地供应、规划和设计、建筑招标、统一分配和财产管理。HDB公寓的价格由政府根据居民的收入支付能力统一确定，平均仅为同类私人住宅价格的30%-50%。通常，他们可以在居住五年后上市和交易，无家可归的新加坡核心家庭，其收入符合要求，可以自由申请。

该系统设计成功的关键在于确保公共住房供应的土地和资金来源:

在土地方面，新加坡政府有权征用任何私人土地用于城市发展、改造和相关建设，并享有土地定价权。因此，房屋发展局可以以远低于市场价格的价格收购大量土地，用于兴建公营房屋，而其平均土地收购价格只相当于私人发展商购买的同一幅土地价格的20%左右。这项强制性的土地征用政策和极低的土地征用成本是HDB公寓多年来保持价格优势的有力保证。

在金融层面，除了购买价格和家庭租金之外，新加坡政府还向住房开发局提供用于建造公共住房的财政拨款和低息贷款，并在金融市场上担保其贷款和债券，从而有效地保证了其融资的充足性和低成本。同时，新加坡政府通过中央公积金制度向居民提供需求方财政支持。在这种制度下，政府依靠国家的权威和信用，定期将一定比例的职工工资收入存入指定机构——中央公积金局，专门用于职工住房和其他消费支出。值得注意的是，中央公积金的很大一部分用于购买政府债券，这是政府向住房开发委员会提供低息贷款的重要资金来源。

总结新加坡模式的成功经验，我们认为以下几个方面值得借鉴:

“双轨”住房供应体系。一方面，新加坡政府在公共住房市场上有效地承担了保障和支持中低收入家庭住房需求的角色；另一方面，它尽量减少对私人住房市场的干预，让市场机制来决定。在这种“双轨制”的住房供应体系中，政府在私有住房市场以高地价和高税率的形式从高收入人群中获取收入，并通过公有住房市场将其转移给中低收入人群，有效地保证了效率和公平。

公共住房的供应由政府主导，由专业机构实施和决定。虽然公营房屋的供应是由政府负责，但房屋发展局全面负责实际的推行过程，其决策专业知识较政府部门为强。房屋发展局会首先估计每个地区对HDB单位的需求，并决定在该地区兴建的HDB单位的规模，以维持市场供求平衡。根据位置、朝向、楼层和面积，该机构将公寓分为不同等级，提供给不同类型的家庭，并根据家庭收入灵活制定分配政策。这种由专业组织自下而上的供给决策机制比政府自上而下的主观规划决策更为合理。

土地收益，融资支持。在政府主导的公共住房供给机制下，土地供给和融资是必须解决的问题。新加坡的土地征用法允许政府以低价获得大片土地来建造HDB公寓。在这个过程中，私有土地的所有者和政府都放弃了相当一部分土地收入。低征地成本，加上政府提供的强制性储蓄、财政补贴和低息贷款等融资工具的支持，共同保证了新加坡住房供应体系的长期合理运行。

同时，新加坡的特殊性也制约了向其他国家学习的可操作性:

在城市经济中，不存在区域结构问题。新加坡人口少，地理位置优越，经济结构简单，地区发展差异程度低，社会整体贫富差距小，便于政府统筹管理。其他国家在学习和应用其制度设计时，应更多地关注地区和财富结构的差异。

公共住房制度建立较早。由于新加坡政府在国家独立之初承担并完成了居民基本住房保障的公共职能，在住房市场剧烈波动的同时，尤其是房价快速上涨时，住房保障的矛盾并没有出现，从而缓解了政府的压力。

社会对政府主导模式的接受度较高。新加坡是一个提倡政府干预的市场经济国家，其公民多年来积累了对政府主导的经济和社会活动以及严格的法律制度的高度认可。

美国:政府信用支持下的市场化路径

美国目前的住房金融体系是以抵押贷款一级市场为基础，以抵押贷款证券化二级市场为主体，抵押贷款保险市场为保障。它包括五个主要行为者:家庭(主要是贷款的购买者)、抵押贷款人、政府支持的企业、投资者、保险和担保机构。

在住房金融一级市场，商业银行、储蓄和贷款协会、互助储蓄银行和其他金融机构与买方签订抵押贷款合同。前者向后者发放住房抵押贷款，后者按协议还本付息。联邦住房管理局、退伍军人管理局和其他政府担保机构以及私人保险公司为住房抵押贷款提供保险。

在住房金融二级市场，抵押贷款机构在二级市场将贷款的抵押权出售给投资者，或通过政府支持的企业和其他机构组成抵押集合发行证券，然后由后者出售给投资者。政府支持的企业和其他机构也可以为获得的抵押权持有、转售或发行证券。在这一过程中，国家抵押协会为联邦住房管理局/退伍军人管理局的抵押贷款证券化产品提供担保。

在这个制度中，虽然市场机制起了核心作用，但公营房屋的政策目标仍然清晰地反映在各个方面:

从金融机构的角度来看，商业银行主要服务于高利润、低风险的高收入阶层，而储蓄机构主要涉足低收入阶层的存贷款领域，在税收和利率方面享受联邦政府的优惠政策和支持。

从抵押贷款产品设计的角度来看，中低收入家庭不仅可以在首付比例方面享受很大的优惠政策(例如，联邦住房管理局/退伍军人管理局担保的住房抵押贷款，购房者只需支付住房价格的5%首付)，还可以获得贷款利息方面的政府补贴。

从抵押担保和保险的角度来看，联邦住房管理局为符合条件的中低收入家庭提供信用保险，并对借款人无力偿还或房屋贬值造成的损失承担全部责任。

从购房财政支持的角度来看，12家联邦住房贷款银行每年支付经济适用住房计划基金，为收入低于当地中位数80%的家庭和个人购房提供财政支持，为收入低于当地中位数50%的家庭租房提供财政支持。联邦住房贷款银行还以低于市场水平的利率向其成员银行提供资本，以便它们能够支持社区中低收入和中等收入家庭的住房和租赁需求。

美国的住房金融体系和公共住房政策依赖于成熟的政策环境、制度条件和完备的金融设施，需要强有力的风险管控机制和监管安排。我们认为，中国在现阶段很难效仿，但仍有一些经验可以借鉴:

政府主导的住房抵押贷款保险和担保机制。美国住房抵押贷款保险覆盖整个住房金融市场，包括一级市场和二级市场。联邦住房管理局和退伍军人管理局为初级市场的中低收入家庭提供贷款担保；政府的全国抵押贷款协会在二级市场上充分发挥了政府信用背书的作用。体现政府职能的保险机构在保障和促进两级市场方面发挥了强大作用。

二级市场高度集中，由政府支持的企业主导。美国政府组织的两大抵押贷款证券化机构——联邦国民抵押贷款协会(Federal NatIONAL MoDEL Association)和联邦住房抵押贷款公司(Federal House MoDEL Corporation，俗称房利美和房地美，统称房利美和房地美)，分散风险，提供信用增级，使它们能够以极低的利率在资本市场筹集资金，这种高度集中的安排也便于监管机构进行统一监管。

两级住房金融市场都有独立的政府监管机构。联邦住房金融委员会和联邦住房企业监管办公室对一级市场和二级市场进行独立监管，有利于明确监管目标和责任，实施独立的住房金融政策，并与政府的公共住房政策有效结合。

住房金融体系有很强的公共政策目标。美国政府通过抵押贷款担保、首付支持和利息补贴向中低收入家庭提供直接财政支持。二级市场的监管政策也明显倾向于低收入群体。

防止商业金融机构在一级市场的非理性扩张。美国次贷危机的根源在于忽视了一级市场上许多私人金融机构的管理，而这些商业金融机构为追求利益而在次贷市场上的非理性扩张与美国倡导的自由经济密切相关。美国政府通过深刻理解次贷危机对一级市场进行全面监管的重要性(特别是对衍生品市场和低信用评级人群的关注)，也为中国提供了警示和借鉴。

德国:住房互助金融模式

德国的住房金融市场主要以契约型住房储蓄制度为基础，它包括三种制度:契约型制度、存款制度和抵押贷款银行制度。参与者不仅包括普通金融机构，如储蓄银行和抵押贷款银行，还包括专业住房金融机构，如互助储蓄和信贷合作社。

德国模式是典型的合同储蓄，其特点是互助合作、定期存款贷款、专项资金和封闭运作。参与住房储蓄的存款人与建筑互助储蓄和信贷协会签订住房储蓄合同。当存款人每月存入合同金额的50%时，他们可以获得与存款融资1: 1匹配的住房贷款，政府给予建筑互助储蓄和信贷协会贷款折扣。为了确保住房储蓄资金不被挪用和挤占，德国政府以立法的形式明确规定，所有住房储蓄资金只能用于住房领域。该基金是完全封闭的，存款和贷款利率受固定的“低存低贷”利率政策的约束。

德国模式的借鉴意义在于通过政府利息补贴的方式帮助购房者获得金融机构的低成本住房贷款，这种方式受资本市场波动的影响较小。但是，在这种模式下，互助储蓄信用合作社的融资渠道过于单一，资金的收支不匹配。近年来，随着宏观利率环境和政策支持态度的变化，暴露出管理能力不足、制度缺乏独立监管机构等诸多问题，现阶段不适合在我国进行效仿。

总结国际经验，公共住房政策工具主要可归纳为三类:

需求导向工具旨在通过降低融资成本和住房消费支出来提高消费者的住房消费意愿和能力。最传统的方式是，政府直接向受补贴家庭提供租金/房价补贴，例如美国的“租金凭单”计划和“住房凭单”计划以及德国的“住房补贴”。此外，还可以结合公共住房财政政策和住房税收政策，通过低息抵押贷款、抵押贷款利息补贴、个人账户积累、政策担保、税收优惠等形式为购房者提供支持。

供应导向工具意味着政府通过降低融资、建设和运营成本或增加运营和销售收入，鼓励生产商建造低价或廉租房。政府可以直接领导公共住房的建设和维护(如新加坡住房开发局、香港住房管理局和住房协会)，也可以通过优惠利率贷款和减税(如美国的“私人开发商新住房补贴计划”和日本住房金融公共银行提供的住房建设贷款)来引导和鼓励私人组织参与公共住房的建设。

筹资工具是指政府通过强制储蓄或合同储蓄的方式筹集资金，并将筹集到的资金投资于特定的第三方，然后在第三方的帮助下实现住房政策目标。典型的做法是购买面向住房的国债或直接投资于特定的公共住房建设机构，如新加坡的中央公积金制度和具有特殊基金性质的英国住房公司。

总而言之，公共住房政策工具实质上是对住房生产者或消费者的补贴。中国住房公积金是住房消费者的一种补贴工具，其实际作用与低息贷款、个人账户积累和减税等需求方工具并无根本区别。

住房公积金制度的改革路径

与国际成熟市场的经验相比，我们认为中国住房制度改革的方向更适合向新加坡模式靠拢，突出政府的主导作用，但同时，有必要从中国目前的国情出发，在投融资领域吸收美国模式的市场化理念。

我们认为“商品房+公房”双轨并行和建立房地产reits开辟投融资渠道是适合中国的合理路径，包括以下几个方面:

需求方:构建差异化住房抵押贷款支持系统。政府应该打破目前相对单一的住房信贷政策，对不同收入群体采取不同的抵押贷款利率标准和首付比例要求。对于中低收入家庭，政府可以通过信用担保、商业银行贴息、直接提供低于市场利率的政策性贷款等方式帮助他们获得低息贷款。同时，在控制风险的范围内，可以适当降低最低首付比例或直接补贴购房首付，也可以通过减税提高他们的支付能力。

供给方:地方政府转让土地价格，直接参与领导公共住房的建设、分配和管理。要解决高房价问题，供应是关键。除了增加一般商品房的供应外，还需要大幅调整目前过于单一的住房供应结构，将公共住房(尤其是公共租赁住房)纳入住房供应体系，作为重要的供应来源。我们认为，地方政府应在规划、土地供应、建设、分配和管理等一系列环节中发挥主导作用，真正承担起中低收入人群的住房保障责任。

资本方面:推进以reits为代表的资产证券化，实现融资造血。原则上，地方政府可以低价或免费提供公共住房建设用地，建设资金可以通过财政支持或借贷方式提前筹集。原则上，建成的公有住房只能出租，不能出售，打包的资产发行证券化产品可以在二级市场进行再融资。在这种模式下，由于土地价格低廉，可以满足资产证券化的收益要求，并且可以有效补充项目资金，减轻地方财政负担。相关部门应加快房地产投资信托基金相关税收安排的政策改革，参照国际通行标准给予适当的税收减免，尽快建立以房地产投资信托基金为代表的二级住房金融市场，盘活现有住房存量资产。同时，为构建需求侧差异化住房抵押贷款支持体系，还应大力推进抵押贷款资产证券化(mbs)，特别是对符合政府信用增级条件的中低收入家庭的住房抵押贷款。

监管方面:建立独立、严格、系统的住房市场监管机制。目前，我国住房市场监管体系的完备性还远远落后于成熟市场，存在监管主体缺位、越位和利益约束等诸多问题。随着未来各级住房市场的发展，建立独立、客观、职责明确的监管机构，建立严格、完整的监管体系，将是改革的必要环节。

上述框架和措施考虑到了中低收入群体的住房问题和公共住房问题，这些问题远比现行的公积金制度有效，并且具有更好的效率和公平性。因此，有必要检讨公积金制度将来会否继续存在。我们认为:

从短期来看，可以先降低贡献率，这不仅有助于改善收入分配，降低储蓄率，释放购买力，而且有助于减轻一般企业的负担，增加国有企业支付的利润。我们估计，公积金存款利率每降低1个百分点，就相当于减少企业负担约1100亿元，增加职工实际可支配现金1100亿元。如果实际平均存款利率下降到5%的下限，两者都将达到5000多亿元。

从中长期来看，取消公积金制度是必然的选择。目前，住房抵押贷款制度已经能够更好地满足居民的住房贷款需求，没有必要大惊小怪的老公积金制度，以建立一个更持久的住房制度。公积金制度可以说已经完成了它的历史使命。你可以尝试将公积金的供款率逐步减至零，即取消公积金的增值。对于股票余额，员工可以选择在纳税后全额提取并关闭账户，或者将其合并到个人社会保障账户中全额免税。

最后，我们认为取消住房公积金制度对宏观经济和住房市场都有积极的意义:

在宏观层面上，取消公积金制度将有助于降低储蓄率和刺激消费，也是在当前经济环境压力下减轻企业负担的有效途径。从长远来看，与上述住房双轨制度改革的进一步合作将有助于改善经济结构，为地方政府创造一个长期的收入机制，并降低系统性风险。

就住房市场而言，废除住房公积金制度，代之以其他更有效的政策工具，不仅可以释放大量的储蓄资金，而且可以更有效地解决中低收入群体的住房问题，提高公平和效率，从而更好地匹配住房制度改革的长远构想。

文章来源

本文摘自2019年6月11日出版的《公积金制度改革亟待推进》

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